Dyplomacja pozostaje istotnym instrumentem polityki każdego państwa, zwłaszcza takiego, które jak Ukraina znajduje się w stanie wojny – tym trudniejszej, bo niewypowiedzianej.
Georges Clemenceau, wybitny francuski mąż stanu, miał swego czasu powiedzieć, że „wojna jest rzeczą zbyt poważną, by powierzać ją wojskowym”. Później anonimowy autor rozwinął ten pogląd, stwierdzając, że w sumie pokój też jest sprawą zbyt istotną, aby oddawać go w ręce dyplomatów. Boleśnie doświadczyła tego Ukraina, kiedy okazało się, że tzw. memorandum budapesztańskie z 1994 r., gwarantujące suwerenność oraz nienaruszalność granic kraju nad Dnieprem w zamian za jego denuklearyzację, nie było warte papieru, na którym je spisano.
Dyplomacja pozostaje istotnym instrumentem polityki każdego państwa, zwłaszcza takiego, które jak Ukraina znajduje się w stanie wojny – tym trudniejszej, bo niewypowiedzianej. Prezydent Petro Poroszenko, który według konstytucji kieruje polityką zagraniczną państwa, zdaje się to rozumieć. Kiedy w listopadzie ubiegłego roku przedkładał Radzie Najwyższej projekt reformy służby dyplomatycznej, zaznaczył, że przyjęcie odpowiedniej ustawy jest równie ważne, co reforma wojska.
– To również nasza armia, tylko na froncie polityki zagranicznej – powiedział wówczas Poroszenko.
STRATEGIA POLITYKI ZAGRANICZNEJ
Po wybuchu walk na wschodzie Ukrainy i anektowaniu Krymu przez Rosję doszło do całkowitej zmiany priorytetów ukraińskiej dyplomacji. Tak zwana „polityka wielowektorowa”, zapoczątkowana przez Leonida Kuczmę, a kontynuowana przez Wiktora Janukowycza, która zakładała lawirowanie pomiędzy Unią Europejską a Rosją, odeszła do historii wraz z tym ostatnim. Nowe, wyniesione przez rewolucję godności władze w Kijowie obrały jednoznacznie prozachodni kurs.
Ukraińska dyplomacja została przestawiona na tory wojenne. Jej długoterminowe cele pozostają niezmienne od początku wojny z Rosją: obrona integralności terytorialnej, integracja ze strukturami euroatlantyckimi oraz budowa międzynarodowej koalicji wsparcia w konflikcie z Rosją.
Do ich realizacji dyplomacja ukraińska posiada szereg narzędzi: od formatu normandzkiego (Ukraina, Rosja, Niemcy, Francja), w ramach którego wynegocjowano porozumienia mińskie (jednak bez szans na implementację), przez działalność w ramach organizacji międzynarodowych, po bilateralne kontakty z poszczególnymi państwami. Dużo udało się osiągnąć. Kijów podpisał umowę o wolnym handlu z UE, która częściowo obowiązywała już od 1 stycznia 2016 r. Najlepszym potwierdzeniem jej wartości są ostatnie dobre wyniki wymiany handlowej kraju – według państwowych danych w pierwszym kwartale 2018 r. eksport wzrósł o 10,3 proc., a import o 13,2 proc., przy czym największym rynkiem zbytu pozostaje Rosja, ale tuż za nią plasuje się Polska. Dodać do tego należy fakt, że ukraińscy obywatele od roku mogą podróżować do krajów unijnych bez wiz – Ukraina zanotowała najwyższy wzrost w rankingu Henley Passport Index 2018, posiadając obecnie bezwizowy dostęp do 118 krajów. Rozwija się również współpraca z NATO – i choć perspektywy Kijowa na wejście w struktury tej organizacji w najbliższym czasie nie są obiecujące, to dość wspomnieć, że na szczycie paktu w Warszawie dwa lata temu przyjęto kompleksowy pakiet pomocy dla Ukrainy, mający na celu zwiększenie możliwości bojowych ukraińskiego wojska i zbliżenie jego poziomu do tego, jaki reprezentują armie krajów członkowskich.
NIESPODZIEWANY SOJUSZNIK?
Jak widać, Ukraina znajduje wsparcie zarówno w Brukseli, jak i w Waszyngtonie, ale to ta druga stolica wyrasta na prawdziwego sojusznika Kijowa. Jest to tym bardziej warte podkreślenia, że jeszcze dwa lata temu niewielu komentatorów przewidywało podobny scenariusz. Po zwycięstwie Donalda Trumpa w wyborach prezydenckich część z nich uderzyło w kasandryczne tony. Byli autentycznie zaniepokojeni potencjalnym odprężeniem na linii Waszyngton – Moskwa, a tym samym perspektywami pozostającej z tą drugą w stanie wojny Ukrainy. Dość przypomnieć słowa Myroslavy Petsy z 5 Kanału, że z Trumpem jako prezydentem Władimir Putin „bez przeszkód przekształci Syrię i Ukrainę w swoje nowe Czeczenie”.
Przyszłe relacje amerykańsko-rosyjskie potrzebowały jednak chłodnego, analitycznego spojrzenia w miejsce emocji. Niecały miesiąc po zaprzysiężeniu Trumpa warszawski Ośrodek Studiów Wschodnich wydał raport Marka Menkiszaka, w którym autor doszedł do wniosku, że po początkowych próbach odprężenia stosunki Waszyngton – Moskwa zapewne znów znajdą się w ślepej uliczce. Menkiszak zauważył przede wszystkim dwie charakterystyczne dla tych stosunków rzeczy. Po pierwsze, asymetrię potencjałów i znaczenia partnerów, po drugie – pewną cykliczność, która polega na podejmowaniu prób odprężenia na początku kolejnych administracji, które jednak zwykle kończą się kryzysem.
Siergiej Ławrow Fot. UN Photo/Jean-Marc Ferre, CC BY-NC-ND 2.0
Jak się okazało, analityk miał rację. Siergiej Ławrow, rosyjski minister spraw zagranicznych, posunął się ostatnio do stwierdzenia, że obecne relacje amerykańsko-rosyjskie są nawet gorsze od tych z czasów zimnej wojny. A jak mówi znane przysłowie: gdzie dwóch się bije, tam trzeci korzysta.
To właśnie administracja Trumpa zdecydowała się na dostarczenie śmiercionośnej broni w postaci przeciwpancernych pocisków Javelin nad Dniepr. Ponadto Waszyngton twardo sprzeciwia się budowie drugiej nitki gazociągu Nord Stream, rozważając nawet wprowadzenie sankcji przeciwko firmom, które biorą udział w jej budowie.
Stanowisko to jest zdecydowane, bowiem prócz motywacji politycznych (obawa przed większym uzależnieniem Europy od rosyjskiego gazu) Waszyngton szuka rynków dla eksportu własnego surowca. Jak dotąd nic więc nie wskazuje na to, aby Ameryka miała poświęcić Ukrainę na ołtarzu dobrych stosunków z Rosją, która po próbie zabójstwa Siergieja Skripala i jego córki przez rosyjskie służby znalazła się w jeszcze większej izolacji – z korzyścią dla Ukrainy, która cały czas aktywnie zabiega o amerykańską pomoc.
RADY BEZSILNE, ALE NIE BEZ ZNACZENIA
Brak natomiast większych sukcesów na takich forach, jak Rada Europy (RE) czy Rada Bezpieczeństwa (RB) ONZ, choć powodów tego stanu rzeczy należy szukać nie po stronie ukraińskiej, ale raczej w słabości wymienionych instytucji. W pierwszym przypadku istotną kwestią wydaje się fakt, że po aneksji Krymu rosyjska delegacja w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy nie posiada prawa głosu, w związku z czym Moskwa wstrzymała płacenie składek. Choć w pewnym momencie doniesienia medialne mówiły, że RE może ugiąć się pod presją finansową Kremla, to jednak nic to tej pory nie uległo zmianie. Co więcej, w końcu 2017 r. Komitet Ministrów RE wezwał obie strony do implementacji porozumień mińskich, podkreślając szczególną odpowiedzialność Rosji w tym procesie.
Podobnie jest w przypadku ONZ. Choć Zgromadzenie Ogólne NZ przyjęło pod koniec marca 2014 r. rezolucję o integralności terytorialnej Ukrainy, a pod koniec 2017 r. również rezolucję w sprawie praw człowieka na anektowanym Krymie, to miały one raczej charakter symboliczny, nazywający agresora po imieniu (druga z nich, w pierwszej Rosja została wymieniona tylko przy odwołaniu się do memorandum z 1994 r.), pozostawiając jednak winę bez kary. Tę bowiem może wymierzyć RB, w której Ukraina zasiadała jako niestały członek w latach 2016–2017. Co więcej, zarówno przed, jak i po ukraińskiej kadencji jej interesy w RB były i są zabezpieczone przez bliskich sojuszników Kijowa:
w latach 2014–2015 aktywną rolę orędowniczki sprawy ukraińskiej odgrywała Litwa (jeden z głównych adwokatów Kijowa na arenie międzynarodowej), natomiast od początku 2018 r. członkiem Rady Bezpieczeństwa jest Polska, która kwestię ukraińską umieściła wśród swoich priorytetów.
Jednak bez reformy RB, w której Rosja ma prawo weta, nic konkretnego nie uda się osiągnąć, choć niektórzy widzieliby taką szansę w kwestii ustanowienia misji pokojowej ONZ na terenie konfliktu po tym, jak pod koniec zeszłego roku pozytywnie o takim rozwiązaniu wypowiedział się sam Putin (wcześniej, na jesieni, Rosja złożyła w Sekretariacie ONZ projekt odpowiedniej rezolucji). Z pomysłami dyslokacji misji pokojowej Ukraina wychodziła już od 2015 r. Diabeł jednak tkwi w szczegółach, które dość istotnie różnią obie inicjatywy, czyniąc sprawę obecności „błękitnych hełmów” w Donbasie nieoczywistą. W każdym razie działania przypominające o rosyjskiej agresji na Ukrainę (jak ostatnio przekazanie do Międzynarodowego Trybunały Sprawiedliwości przez Służbę Bezpieczeństwa Ukrainy dowodów na rosyjski ostrzał Mariupola) są potrzebne – choćby z tego właśnie powodu, aby społeczność międzynarodowa nie wyparła konfliktu z pamięci.
POLITYKA WEWNĘTRZNA, A JEDNAK ZAGRANICZNA
W końcu należy wspomnieć, że nie tylko decyzje związane bezpośrednio z polityką zagraniczną mają wpływ na międzynarodowe położenie Ukrainy. Jak się okazuje, czasem nawet większy mają właśnie reformy wewnętrzne. Przede wszystkim chodzi tu o pomoc finansową, jaką Ukraina otrzymuje od Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) oraz UE. W 2015 r. MFW udostępnił Ukrainie linię kredytową w wysokości ponad 17 mld euro w ramach programu Extended Fund Facility (EFF), natomiast UE wsparła Kijów kwotą niemal 3 mld euro w ramach pomocy makrofinansowej (MFA). Jednak wypłacanie kolejnych transz jest uzależnione od postępu w przeprowadzaniu reform nad Dnieprem, które w oczach wspomnianych organizacji są niewystarczające i zbyt opieszałe, zwłaszcza w dziedzinie walki z korupcją. Gra jest warta świeczki, bo jak wyliczył Narodowy Bank Ukrainy, Kijów mógłby liczyć w tym roku na 1,9 mld od MFW, 800 mln od Banku Światowego i 500 mln od UE, jednocześnie nie posiadając zbyt szerokiego pola manewru, aby pozyskać kredyty z innych źródeł.
Co więcej, w przypadku niewprowadzenia gruntownych reform antykorupcyjnych kraj straci nie tylko zastrzyk gotówki, ale też ucierpi jego międzynarodowa reputacja – państwa mającego poważne ambicje stać się częścią Zachodu i przechodzącego wielostronne zmiany, mimo konfliktu z Rosją.
Również niekorzystny wpływ miały zmiany dotyczące edukacji i historii – w tym wypadku na stosunki bilateralne z sąsiadami. Kwestie historyczne najbardziej ciążą stosunkom polsko-ukraińskim. Z pewnością nie poprawiła ich ustawa przyjęta przez Radę Najwyższą w 2015 r., uznająca członków UPA za bojowników o wolność, choć jednocześnie nie można zapominać, że dziś jej działalność jest postrzegana na Ukrainie przez pryzmat walki z Rosją.
Petro Poroszenko, Foto: Mychajlo Palinczak, CC BY-NC-ND 2.0
Z kolei we wrześniu zeszłego roku prezydent Poroszenko podpisał ustawę o oświacie, której zapisy dotyczące mniejszości narodowych wywołały protest ze strony Rumunii i Węgier. Zwłaszcza Budapeszt potraktował sprawę serio, blokując prace Komisji NATO – Ukraina, zapowiadając brak poparcia euroatlantyckich aspiracji Kijowa, jeśli nie wstrzyma on wprowadzenia przepisów wspomnianej ustawy do 2023 r. W tym wypadku można spodziewać się, że rząd w Budapeszcie, który bardzo poważnie podchodzi do spraw mniejszości węgierskiej, będzie uparcie domagał się ustępstw ze strony sąsiada.
WOBEC PRZYSZŁYCH WYZWAŃ
Przykładem było wystosowane ostatnio przez rząd Viktora Orbána memorandum do państw NATO z wezwaniem, aby sojusz dokonał rewizji swojego stosunku do Kijowa, czym postawił w kłopotliwej sytuacji nie tylko Ukrainę, ale też Polskę, która liczy na poparcie Węgier w sporze z Brukselą. Warszawa musi więc brać pod uwagę konsekwencje takiego, a nie innego ustosunkowania się do akcji węgierskiej. Pamiętajmy, że minister Jacek Czaputowicz podsuwał pomysły obejścia węgierskiego weta dla szczytu NATO – Ukraina przez organizację mniej formalnych spotkań, jednak było to jeszcze przed wysłaniem wspomnianego memorandum.
W każdym razie politycy w Kijowie mają o czymś myśleć, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że krokami milowymi zbliżają się wybory parlamentarne i prezydenckie, a kampania wyborcza de facto już się rozpoczęła.
Podjęcie niektórych decyzji (walka z korupcją, oświata) będzie szczególnie kłopotliwe dla rządzących w przedwyborczym okresie, a między innymi to od nich będą zależeć stosunki Ukrainy z zagranicznymi partnerami.
Również poprawa stosunków z Polską byłaby pożądana, np. w związku z propozycją Komisji Europejskiej w sprawie likwidacji osobnego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (ponad 15 mld euro w latach 2014–2020) w nowym unijnym budżecie. Choć niezależny ośrodek analityczny Ukrainian Prism ocenił politykę zagraniczną Ukrainy w 2017 r. na czwórkę z minusem, to wydaje się, że trudno będzie powtórzyć ten wynik za rok. Bo choć cele polityki zagranicznej Kijowa pozostają bez zmian, to jednak sytuacja na arenie międzynarodowej jest bardzo dynamiczna.
Marcin Furdyna – Historyk, publicysta. Absolwent Instytutu Historycznego UW, Podyplomowych Studiów Wschodnich na SEW UW oraz Akademii Młodych Dyplomatów w Europejskiej Akademii Dyplomacji. Autor artykułów i wywiadów w prasie polskiej (m. in. „Plus Minus”). Współautor wywiadu-rzeki z Leszkiem Moczulskim „Czytaliśmy Piłsudskiego” (Sic!, 2016).
