Polityka wobec Niemiec pozostaje zakładnikiem jednego z najważniejszych sporów politycznych w Polsce i rodzi dychotomię „za czy przeciw Niemcom”. Powoduje to ograniczenie swobody manewru, która powinna cechować politykę zagraniczną, i w ten sposób osłabia jej skuteczność.
Podstawowy problem naszych relacji z Niemcami polega na braku rzetelnej, chłodnej analizy interesów obu państw i spokojnego wyciągnięcia z niej wniosków. W ostatnich latach można było odnieść wrażenie, że rola Niemiec w polskiej polityce zagranicznej stała się pochodną nie tyle analizy wzajemnych interesów, co stanowiska w sporze o zasadność silniejszej manifestacji polskiego interesu narodowego. Ci, którzy podkreślają, że Polska skuteczniej będzie realizowała własny interes, jeśli mocniej zakomunikuje swoje interesy, nawet kosztem sporów, bardzo często traktują politykę wobec Niemiec jako jeden z kluczowych odcinków, gdzie powinniśmy okazywać większą asertywność. Przeciwnicy takiej polityki, widzący w tego typu manifestacjach przejaw szkodliwej tromtadracji, traktują z kolei temperaturę stosunków z Berlinem jako wskaźnik zdrowia całej dyplomacji.
Polityka wobec naszego zachodniego sąsiada stała się więc niejako zakładnikiem stanowiska w sporze o fundamentalne kwestie odnoszące się nie tylko do spraw zewnętrznych.
Dla wielu spór o większą asertywność w dyplomacji wpisuje się bowiem w jeszcze bardziej zasadnicze pytanie: o potencjał Polski. Ci (szczególnie z prawicy), którzy uważają, że Polska gra poniżej własnych możliwości, sądzą zarazem, że nie ma lepszego pola treningowego do wzmacniania podmiotowości niż relacje z Niemcami. Traktują przy tym przeciwników jako reprezentantów syndromu postkolonialnej mentalności, która zakłada konieczność dostosowywania się do innych. Ci (szczególnie z opozycji), którzy sądzą, że gramy w swojej lidze, oceniają tych pierwszych jako prowadzących „politykę godnościową”, będącą efektem niewłaściwego radzenia sobie z własnymi kompleksami. W ten sposób stosunek do Niemiec pozostaje zakładnikiem jednego z najważniejszych sporów politycznych w Polsce i rodzi dychotomię „za czy przeciw Niemcom”. Powoduje to ograniczenie swobody manewru, która powinna cechować politykę zagraniczną i w ten sposób osłabia jej skuteczność.
Aby wyjść z tej pułapki, musimy uzmysłowić sobie, że tak postawiony problem jest z gruntu błędny. Z Niemcami sporo nas łączy, sporo też dzieli, co rodzi konieczność odrzucenia prostych wyborów. Ani wspólnota interesów nie powinna przesłaniać różnic, ani różnice – przesłaniać pól współpracy. To powoduje, że musimy w bardziej złożony sposób spojrzeć na relacje z Berlinem. Ile w takim razie jest zbieżności, a ile – rozbieżności?
WSPÓLNOTA INTERESÓW
Analizując nasze interesy, kluczowe znaczenie powinniśmy nadać osadzeniu ich w odpowiednim kontekście. Dziś najważniejszym środowiskiem, gdzie realizowane są zarówno polskie, jak i niemieckie interesy, jest Unia Europejska. Dlatego analiza zbieżności i rozbieżności interesów Polski i Niemiec w UE ma fundamentalne znaczenie dla oceny całokształtu relacji Berlina i Warszawy. Obecnie fundamentalnym sporem w UE pozostaje spór o kształt strefy euro, który dzieli UE na linii północ-południe. Kraje północy, w tym głównie Niemcy, są zwolennikami utrzymania dotychczasowej konstrukcji strefy. Kraje południa Europy domagają się zmian w postaci uzupełnienia strefy w mechanizmy transferów finansowych, jako kompensacji za utratę własnej waluty i konkurencyjności własnej gospodarki.
SPÓR O STREFĘ EURO
Mimo iż Polska nie należy do strefy euro, spór ten jest bardzo istotny dla naszego kraju. Zgoda na postulaty południa Europy będzie bowiem oznaczać przeniesienie części środków ze wschodu, czyli także z Polski. Kraje północy nie przejawiają bowiem chęci do wygenerowania dodatkowych funduszy pomocowych – łatwiej jest dodatkowe pieniądze zabrać ze wschodu, który w ostatnich latach szybko nadrabiał zaległości w rozwoju gospodarczym.
Najlepszym dowodem realności tego rozwiązania jest przedstawiona przez Komisję Europejską propozycja nowego wieloletniego budżetu UE, z której jasno wynika transfer środków ze wschodu na południe. Bezpośredni interes Niemiec wydaje się w tym sporze bliski interesowi Polski, ponieważ Berlin również nie chce zmieniać kierunku przepływu środków.
Wynika to z kilku przyczyn. Po pierwsze, Niemcy obawiają się, że dodatkowe środki zdemotywują kraje południowe do przeprowadzania koniecznych, choć bolesnych reform. Po drugie, środki te będą obciążać albo niemiecki budżet, albo państwa, z którymi Niemcy mają bardzo rozwinięte relacje gospodarcze, co będzie uderzać w ich interesy.
Należy podkreślić, że znaczenie krajów Grupy Wyszehradzkiej dla niemieckiej gospodarki jest większe, aniżeli oddają to – i tak imponujące – dane obrotu handlowego. Duża część wymiany handlowej odbywa się wewnątrz łańcuchów wartości niemieckich koncernów, więc zaburzenie współpracy byłoby bardzo kosztowne dla obu stron. Wreszcie: Niemcy są znaczącym beneficjentem środków pochodzących z Funduszu Spójności, przekazywanych do Europy Środkowo-Wschodniej. Finalne stanowisko Niemiec w sprawie budżetu unijnego czy postulatów południa będzie z pewnością bardziej kompromisowe (np. zgoda na skromny budżet strefy euro), ponieważ musi uwzględniać napięcia polityczne w krajach z tej części kontynentu, ale niewątpliwie interes Polski i Niemiec jest bardzo zbliżony w tym sporze.
Trzeba dodać, że Niemcy są hamulcowym francuskiej wizji podziału UE na rdzeń i peryferia. Berlin zdaje sobie sprawę, że realizacja tej koncepcji mogłaby rozsadzić Unię, dlatego kanclerz Angela Merkel od lat powściąga zapędy Emmanuela Macrona w kwestii np. powoływania oddzielnego parlamentu dla strefy euro, co jest też zgodne z interesem Polski.
Niemcy są niechętne osłabianiu spójności UE i – w przeciwieństwie do Francji – postulują zmiany mniej głębokie, ale za to szeroko akceptowane.
Istotnym przejawem tej polityki pozostaje opór Niemiec wobec wprowadzenia rozwiązań osłabiających konkurencyjność krajów nienależących do strefy euro.
PERSPEKTYWA FINANSÓW
Drugim, choć mocno związanym z poprzednim, sporem, w którym interesy Warszawy i Berlina pozostają zbieżne, jest utrzymanie restrykcyjnych zasad dyscypliny finansowej. Polskę, jak i pozostałe kraje V4, cechuje dobry stan finansów publicznych (utrzymanie długu publicznego poniżej 60%, deficyt budżetowy poniżej 3%), dlatego w interesie tych krajów leży poparcie dla promotora zrównoważonych finansów w UE, jakim są Niemcy.
Poluzowanie zasad, do którego nawołują głównie kraje południa UE, mogłoby osłabić impuls do utrzymania dyscypliny i w efekcie – sprowadzić problemy gospodarcze, przeniesione z południa na całą UE, także na Polskę.
Utrzymanie przez południe dyscypliny zadłużenia zmniejsza ponadto konkurencję w dostępie do kapitału, co obniża koszt jego pozyskania przez Polskę.
Pomimo sektorowej współpracy rosyjsko-niemieckiej Berlin jest dziś gwarantem utrzymania sankcji UE wobec Rosji. Co ważne, to właśnie Niemcy przekonały pozostałe kraje Grupy Wyszehradzkiej do poparcia tych sankcji. Można być pewnym, że wobec dużego nacisku na ich zniesienie, szczególnie po dojściu polityków prorosyjskich do władzy we Włoszech, bez Niemiec sankcji tych już by nie było. Warto odnotować, że Merkel konsekwentnie sprzeciwia się powrotowi Rosji do G8, dopóki nie nastąpią postępy w realizacji porozumień z Mińska.
Niemcy są także jednym z niewielu państw wspierających proces europeizacji Ukrainy. Choć, w przeciwieństwie do Polski, nie popierają jej członkostwa w UE, to wspierają i wciągnięcie Kijowa w orbitę UE, podobnie jak wszystkich państw Partnerstwa Wschodniego.
Od czasu rosyjskiej agresji w Donbasie Niemcy silniej angażują się nad Dnieprem i – choć nie rezygnują z poprawy relacji z Kremlem – znacząco osłabiły politykę „Russia first”. Berlin będzie sojusznikiem Polski w utrzymaniu finansowania wschodniego sąsiedztwa UE w nowej perspektywie finansowej, które jest zagrożone przeniesieniem na rzecz południowego sąsiedztwa.
ROZBIEŻNOŚĆ INTERESÓW
Niemcy długo opierali się propozycji reform UE przedstawionej w 2017 roku przez prezydenta Emmanuela Macrona, ale ostatecznie na spotkaniu w Mesebergu w czerwcu 2018 roku zgodzili się na wiele francuskich propozycji w duchu wzmocnienia integracji europejskiej, co jest sprzeczne z polskim postulatem „kroku wstecz” i wzmocnienia państw narodowych. Kanclerz Merkel poparła m.in. ograniczenie liczby komisarzy, stworzenie ponadnarodowej listy do Parlamentu Europejskiego, rozszerzenie zakresu głosowania w Radzie UE większością kwalifikowaną na obszar wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Zgoda objęła także wspomniany już budżet strefy euro, ale bez określenia kwoty, co należy interpretować jako brak zgody na daleko idące zmiany. Berlin nie poparł pomysłu wspólnego ministra strefy euro, bojąc się upolitycznienia decyzji. Niemcy nie zdecydowały się w pełni poprzeć pomysłów Macrona nie tylko ze względu na rosnący wewnątrz ich kraju opór wobec takiego kroku (zagrożenie zwiększenia popularności AfD), ale także sprzeciw w innych krajach UE co do pomysłów pogłębiania integracji europejskiej.
Porozumienie z Francją odnosiło się także do kwestii praworządności w UE.
Berlin jest silnym promotorem utrzymywania standardów w zakresie państwa prawa i egzekwowania tych zasad od państw członkowskich poprzez instytucje UE. To oznacza kurs kolizyjny z Polską, wobec której postawione zostały zarzuty o naruszenie zasady praworządności.
Choć Niemcy nie chciały brać na siebie roli głównego oskarżyciela, to niewątpliwie popierały nacisk KE w kwestii reformy wymiaru sprawiedliwości. Należy podkreślić, że spór w Polską wynikał nie tylko z faktu, że Warszawa była „na cenzurowanym” w UE, ale także z różnicy stanowisk co do uprawnień unijnych instytucji. Polski rząd kwestionował nie tylko zasadność oskarżeń, ale przede wszystkim brak kompetencji Komisji, a następnie Trybunału Sprawiedliwości, do oceny ustroju wymiaru sprawiedliwości.
ANTYAMERYKANIZM NIEMIEC
Obecnie kluczowym obszarem sporu w kwestii polityki zagranicznej UE jest stosunek do polityki Stanów Zjednoczonych, szczególnie w dobie prezydentury Donalda Trumpa, który jest w Niemczech bezdyskusyjnie krytykowany w wielu obszarach. Warszawa popiera krytykę Waszyngtonu w sprawie niskich wydatków na wojsko europejskich członków NATO. Należy podkreślić, że krytyka ta odnosi się m.in. do Niemiec jako państwa z niskim wskaźnikiem wydatków na wojsko w relacji do PKB. Polska pozwala sobie jednak na bardziej wstrzemięźliwą ocenę niż nader krytyczne Niemcy w sprawie polityki handlowej USA, co wynika ze zrozumienia przez Warszawę braku symetrii w zasadach wymiany handlowej między UE a USA na niekorzyść Stanów Zjednoczonych, a także – z niechęci do konfliktowania się z Waszyngtonem, który jest gwarantem bezpieczeństwa naszego państwa.
Należy jednak podkreślić, że – mimo różnicy oceny przyczyny sporu – zarówno Warszawie, jak i Berlinowi zależy na osiągnięciu porozumienia w sporach handlowych, nawet jeśli miałoby to oznaczać ustąpienie Amerykanom w ważnych dla nich kwestiach (obniżenie ceł UE na amerykańskie produkty).
Wycofanie się Trumpa z porozumienia z Iranem nie ma dla Polski dużego znaczenia. Natomiast w kwestii umowy klimatycznej można postawić tezę, że decyzja prezydenta USA była korzystna dla naszego kraju, opartego na energetyce węglowej, ponieważ osłabia presję dotyczącą realizacji kosztownych dla polskiej gospodarki postanowień. Dla Berlina wycofanie z układu zawartego w Paryżu to nie tylko zagrożenie dla promocji niemieckich technologii energetycznych, ale także dowód na dezercję USA z odpowiedzialności za sprawy globalne i przejście na tory wąsko rozumianego interesu narodowego. Jako istotną przyczynę krytyki Trumpa ze strony Niemiec należy dodać dosadny i realistyczny język, jakim posłuje się prezydent USA, co stoi w sprzeczności z wizją ładu międzynarodowego opartego na wartościach i globalnym dobru wspólnym. Przejawem silnego antyamerykanizmu Niemiec jest dramatycznie niskie poparcie dla Trumpa (niższe niż dla Putina), a także liczne głosy wskazujące na potrzebę budowy „autonomii strategicznej”, czyli niezależności od USA.
KLIMAT I MIGRACJE
Należy podkreślić, że sprzeczna z polskim interesem jest nie tylko globalna polityka klimatyczna Niemiec (z powodu pogłębienia sporu z USA), ale także ta unijna, ponieważ Berlin stara się przenieść na poziom UE krajowe rozwiązania (pakiety energetyczno-klimatyczne), co rodzi kosztowne zobowiązania dla naszego kraju. Niemcy popierają wysoki udział OZE w produkcji energii, obniżenie emisji CO2, a także rezygnację z węgla. Innym sprzecznym elementem szeroko pojętej polityki energetycznej jest polityka gazowa.
Niemcy inaczej definiują bezpieczeństwo energetyczne. O ile dla Polski kluczowa pozostaje dywersyfikacja źródeł dostaw, to dla Niemiec najważniejsza okazuje się dywersyfikacja szlaków dostaw.
Stąd inna ocena gazociągów Nord Stream oraz Nord Stream 2, który jest obecnie kluczowym elementem sporu w relacjach polsko-niemieckich. Na domiar złego poparcie Niemiec dla tego projektu pociąga za sobą blokowanie w UE dyrektyw podporządkowujących gazociąg unijnemu prawu.
Inny – poza polityką energetyczną – obszar sporu to polityka migracyjna. Priorytetem dla Polski jest zachowanie dotychczasowego prawa azylowego i dobrowolność w przyjmowaniu uchodźców. Dla Niemiec istotne jest, co prawda, zatrzymanie napływu na ich teren osób, które zgodnie z prawem azylowym UE powinny przebywać w pierwszym państwie UE, do jakiego trafią. Równie istotna jednak okazuje się pomoc dla krajów południa, szczególnie Grecji i Włoch, borykających się z problemami zarządzania dużą ilością migrantów. Dlatego Berlin postuluje zwiększenie odpowiedzialności pozostałych państw, m.in. poprzez przymusową relokację migrantów do wszystkich członków Unii. Należy jednak dodać, że w toku dyskusji w UE Niemcy stopniowo wycofywały się z tej propozycji na rzecz bardziej elastycznej formuły odpowiedzialności i solidarności wszystkich państw, a więc: dopuszczenia innych form pomocy. Jako zwolennik wzmocnienia kompetencji UE w polityce migracyjnej popierają też utworzenie urzędu ds. azylu oraz wzmocnienie Frontexu.
SWOBODA WYBORU
Analiza zbieżności i rozbieżności interesów każe odrzucić prosty wybór, czy grać z Niemcami („bandwagoning” – strategia przyłączenia się do silniejszego w nadziei na korzyści, jakie może dać w zamian), czy przeciw nim („balancing” – strategia szukania przeciwwagi dla najsilniejszego, aby nie dominował w systemie). Jest wiele spraw, w których w Berlinie możemy znaleźć sojusznika, i równie wiele takich, w których nasze interesy się istotnie różnią. Polityka wobec Niemiec nie powinna więc być z założenia ani miękka, ani twarda, ale elastyczna i dostosowana do konkretnego zagadnienia.
Czasy prostych sojuszy czy oczywistych wrogów dawno minęły, szczególnie w UE, gdzie mozaika interesów jest tak zróżnicowana, że kluczową kwestią staje się właściwe zidentyfikowanie własnego interesu, a następnie – znalezienie odpowiedniej konstelacji sojuszników oraz zneutralizowanie przeciwników.
To powoduje, że kluczowym uwarunkowaniem pozostaje swoboda państw w doborze partnerów. Zawężenie wyboru w wyniku ideologizacji polityki zagranicznej utrudnia jej prowadzenie, a przez to – zmniejsza jej skuteczność.
Artykuł stanowi przedruk z materiałów stworzonych w ramach zadania publicznego „Wzmacnianie wizerunku Polski w opiniotwórczych kręgach w Niemczech”. Zadanie publiczne współfinansowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w konkursie „Współpraca w dziedzinie dyplomacji publicznej 2018”. Publikacja wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiana z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych.
