Prowadzona od 2014 roku ukraińska reforma decentralizacyjna, będąca priorytetem rządu Wołodymyra Hrojsmana, monitorowana przez aktywistów trzeciego sektora oraz hojnie wspierana przez know-how i fundusze amerykańskich oraz europejskich programów pomocowych, powoli wkracza w swoją ostatnią fazę.
Do 2020 roku ma zakończyć się proces dobrowolnego łączenia się ukraińskich wsi, miasteczek i miast w tzw. zrzeszone terytorialne hromady (dalej OTH, ukr. ОТГ – об’єднана територіальна громада). Do tego czasu rady miejscowe powinny zostać w 100 proc. zrzeszone w OTH, a kompetencje miejscowych przedstawicieli administracji centralnej zostaną w pełni i bezpowrotnie przekazane organom samorządu terytorialnego. Kluczowe znaczenie ma nadanie podmiotowości prawnej nowej jednostce terytorialno-administracyjnej tzw. hromadzie, co wymaga jednak zmiany konstytucji Ukrainy. W zamyśle jej autorów i zwolenników reforma ma stać się jedną z podstaw budowy nowego państwa ukraińskiego, zrywającego z systemowym dziedzictwem Związku Sowieckiego.
PODSTAWY PRAWNE
Uchwalona 1 kwietnia 2014 roku tzw. „Koncepcja reformowania samorządu lokalnego oraz terytorialnej organizacji władzy” wraz z aktami wykonawczymi stała się dokumentem bazowym dla prowadzonej reformy. Pierwszym etapem zmian miało być wprowadzenie do konstytucji Ukrainy poprawek dotyczących utworzenia organów wykonawczych przy radach obwodowych i rejonowych, a także precyzyjny podział kompetencji między organami, reorganizacji miejscowej administracji państwowej w organy nadzorczo-kontrolne oraz przyznanie jasnego statusu prawnego jednostce administracyjno-terytorialnej, tj. hromadzie. Reforma natrafiła jednak na opór w Radzie Najwyższej i nie uzyskała wymaganego politycznego poparcia, aby było możliwe przyjęcie poprawek do konstytucji Ukrainy. Z tego też względu ukraiński rząd podjął decyzję o kontynuacji reformy w granicach obowiązującej ustawy zasadniczej.
Ustawa „O dobrowolnym zrzeszaniu terytorialnych hromad” („Про добровільне об’єднання територіальних громад” z dnia 5 lutego 2015 roku) dała prawną możliwość formowania podstaw samorządu lokalnego. Według stanu na początek maja 2018 roku do tej pory stworzono 731 OTH, a w ich składzie znalazło się 3399 dawnych miejscowych rad. Docelowo OTH mają objąć cały obszar Ukrainy i wchodzić w skład 120–130 rejonów (odpowiedników polskiego powiatu). Odpowiednie organy wykonawcze mają być odpowiedzialne względem miejscowych rad deputowanych. Istniejąca do tej pory administracja państwowa na poziomie lokalnym ma zostać włączona w obręb samorządu, zaś szefowie tych administracji przestaną być mianowani przez prezydenta Ukrainy, a będą wybierani w wyborach bezpośrednich przez lokalną społeczność. Sama administracja państwowa ma zostać zastąpiona przez tzw. prefektów o kompetencjach kontrolnych, a w miejscowościach powyżej 50 mieszkańców będą funkcjonowały również organy pomocnicze – tzw. starostowie. Oprócz ustaw dotyczących bezpośrednio roli samorządów w ramach reformy wniesiono również zmiany do kodeksu budżetowego i kodeksu podatkowego Ukrainy, które umożliwiły przeprowadzenie faktycznej decentralizacji finansowej. Rezultatem zmian był zauważalny wzrost miejscowych budżetów: z 68,6 miliarda hrywien w 2014 roku do 192 miliardów hrywien w 2017 roku. Wzrósł również udział budżetów lokalnych w skonsolidowanym budżecie Ukrainy (51,2 proc. w 2017 roku). 14 marca 2017 roku Rada Najwyższa przyjęła projekt ustawy „O wniesieniu zmian do niektórych aktów prawnych Ukrainy dotyczących cech dobrowolnego zrzeszania się terytorialnych hromad, położonych na terytoriach sąsiadujących ze sobą rejonów (nr 5520)”, na mocy której – niejako omijając kompetencje Centralnej Komisji Wyborczej Ukrainy – będzie możliwe przeprowadzenie wyborów w tych OTH, w których zrzeszone terytorium znajduje się w granicach więcej niż jednego rejonu. Do przeprowadzenia wyborów wymagana będzie jedynie uchwała rady miejskiej. Przykładem takiej jednostki terytorialnej jest choćby OTH w Buczy, w obwodzie kijowskim.
Będący w kontakcie ze swoimi ukraińskimi odpowiednikami polscy samorządowcy zgodnie przyznają, że prowadzona reforma jest konieczna do zbudowania na Ukrainie sprawnego systemu władzy samorządowej, który zapewniłby zrównoważony i stabilny rozwój poszczególnych społeczności lokalnych, przesuwając również odpowiedzialność za dysponowanie miejscowym budżetem na wybranych w wyborach bezpośrednich lokalnych samorządowców.
DOBROWOLNOŚĆ ZRZESZANIA
Kluczową cechą reformy świadomie uwzględnioną przez jej autorów jest dobrowolność zrzeszania się jednostek terytorialnych. Ukraińscy eksperci zajmujący się tematyką samorządową bardzo często zwracają uwagę właśnie na tę cechę reformy jako zasadniczą różnicę pomiędzy doświadczeniami zachodnimi a procesem decentralizacji w Ukrainie. Konsekwencją dobrowolności w zrzeszaniu się jednostek terytorialnych jest jednak wydłużony okres przeprowadzania reformy, a także jej zawiłość. Nowo powstałe OTH bardzo często są niejednorodne organizacyjnie i przybierają niepraktyczne terytorialnie kształty, co może mieć negatywne skutki dla mieszkańców, zmuszonych np. do pokonywania zbędnych odległości do siedziby władzy lokalnej. Warto jednak zauważyć, że dobrowolność zrzeszania stała się powodem znacznie szerszej partycypacji lokalnych społeczności w całym procesie reformy.
Dobrowolność zrzeszania zaktywizowała lokalnych działaczy oraz aktywistów do podjęcia działań w celu uzyskania korzystnych dla ich społeczności rozwiązań, a także umożliwiła rozwój miejscowych inicjatyw obywatelskich. W ramach procesu zrzeszania się w wielu miejscach w Ukrainie dochodziło do dyskusji i bezpośredniego głosowania przez mieszkańców chcących zadecydować o przyszłości swojej miejscowości, np. w sprawie przyłączenia do jednej z dwóch formujących się OTH. Te pozytywne procesy były szczególnie widoczne na przykładzie obwodu kijowskiego, gdzie poszczególne lokalne społeczności rozpoczęły proces zrzeszania nie z powodu ciążącego na nich prawnego obowiązku, ale z własnej inicjatywy, rozumiejąc, że toczące się w tym momencie negocjacje i podjęte decyzje będą miały realne konsekwencje w przyszłych relacjach pomiędzy daną jednostką terytorialną a organami administracji centralnej.
GŁOSY KRYTYCZNE
W oczywisty sposób prowadzona reforma wywołuje również obawy. Krytyka zmian skupia się choćby na fakcie, że nowo utworzone OTH nie posiadają należycie przygotowanych kadr, które byłyby w stanie wziąć na siebie odpowiedzialność za wykonywanie znacznie szerszych funkcji samorządu. Taki stan rzeczy mógłby potencjalnie doprowadzić do szybkiego i nieefektywnego wykorzystania zasobów finansowych OTH. Kolejną obawą związaną z decentralizacją jest pojawiająca się konkurencja pomiędzy jednostkami terytorialnymi.
Krytycy reformy wskazują, że mocniejsze OTH będą w stanie ograniczać rozwój słabszych jednostek. Ukraińska decentralizacja jest też oczywiście kolejnym polem rozgrywki politycznej pomiędzy tamtejszą klasą polityczną.
Dobrym przykładem jest sprawa buczańskiej OTH oraz sąsiadującej z nią – borodziańskiej. Działacze związani z dawnym deputowanym Partii Regionów – Jarosławem Moskalenką – tj. deputatka rady obwodowej Halyna Jerko oraz jej ojciec Georgij Jerko (głowa borodziańskiej rady rejonowej) lobbowali za utworzeniem hromady, w składzie której znaleźć miał się cały dotychczasowy rejon borodziański. Przeciwko temu wystąpił mer Buczy Anatolij Fedoruk, który miał plan włączenia części rejonu borodziańskiego i sąsiadującego z nim rejonu wyszogrodzkiego w skład własnej OTH. Zawarty przez obie strony polityczny deal polegał na oddaniu Jerkom (a tym samym Moskalence) kontroli nad Borodzianką. W zamian za to ustępstwo Fedoruk – oprócz mniejszych miejscowości na terenie rejonu borodziańskiego – otrzymał możliwość przyłączenia interesujących go miejscowości w rejonie wyszogrodzkim.
Krokiem milowym na drodze do zakończenia procesu decentralizacji było przyjęcie przez Radę Najwyższą, a następnie podpisanie przez prezydenta Ukrainy 4 maja 2018 roku tzw. ustawy nr 6466 wprowadzającej zmiany do ustawy o dobrowolnym stowarzyszeniu jednostek terytorialnych. Uchwalona zmiana umożliwia miastom posiadającym status miasta obwodowego przyłączenie się do już istniejącego OTH bez konieczności przeprowadzania przyspieszonych wyborów do rady miasta. Według wicepremiera Giennadija Zubki, będącego równocześnie ministrem rozwoju regionalnego, zmiana ustawy pozwoli na aktywizację i znaczne przyspieszenie procesu dobrowolnego stowarzyszania się miast obwodowych do już istniejących OTH.
PRZYKŁAD MIASTA BUCZY
Żeby lepiej zrozumieć realia reformy, warto posiłkować się konkretnym przykładem, jakim może być dla nas wspomniane już powyżej miasto Bucza w obwodzie kijowskim, które jako jedno z pierwszych przystąpiło do wykorzystywania przekazanych mu na mocy reformy uprawnień. Stowarzyszone z polskim Tuszynem ponad 30-tysięczne miasto, gospodarzem którego jest mer Anatolij Fedoruk, można śmiało nazwać pionierem wśród ukraińskich samorządów. W okresie trwającej decentralizacji budżet miasta wzrósł z 194 milionów hrywien w 2015 roku do ponad 370 milionów hrywien w 2018 roku. Lokalni działacze chwalą się dobrą jakością usług komunalnych, wysokim poziomem szkół, bogatym życiem kulturalnym oraz stosunkowo dużą liczbą zagranicznych inwestorów chcących inwestować w Buczy (w tym również polskich firm). Miasto aktywnie promuje wśród mieszkańców segregację odpadów. Posiada też budżet obywatelski. Miasta i inne miejscowości, które już dokonały procesu stowarzyszenia w ramach OTH – w tym Bucza – otrzymały możliwość tworzenia własnych tzw. centrów świadczenia usług administracyjnych (Центр надання адміністративних послуг [CNAP]), celem których jest umożliwienie mieszkańcom danego ОTH szybszego dotarcia do urzędników decydujących o ważnych dla nich kwestiach i usprawnienie procesu załatwienia sprawy. Z punktu widzenia Buczy kolejną ważną sferą jest rozwój ośrodków ochrony zdrowia i usług medycznych na terenie ОТH, zaniedbywany i niedofinansowywany przez długie lata. W praktyce dopiero dzięki zwiększeniu lokalnego budżetu na skutek reformy decentralizacyjnej oraz możliwości kontrolowania wydatkowania zasobów finansowych Bucza otrzymała wystarczające środki na rozbudowę istniejących placówek służby zdrowia i polepszenie jakości świadczonych usług.
Powstanie buczańskiej ОТH, tak jak wielu lokalnych zrzeszeń na Ukrainie, było efektem długotrwałych zakulisowych rozmów prowadzonych przez miejscowych polityków, w tym przede wszystkim mera Anatolija Fedoruka, z okolicznymi włodarzami. Negocjacje te miały istotne znaczenie, bo planowany obszar buczańskiej ОТH wykraczał poza dotychczasowe granice rejonu i dopiero lobbing polityczny samorządowców, a następnie przyjęcie ustaw nr 5520 oraz nr 6466 dały możliwość prawnego uregulowania ОТH formułujących się na terenach przekraczających dotychczasowy obszar administracyjny rejonu. Rosnąca rola Buczy spotkała się jednak z obawami niektórych jej sąsiadów, choćby położonej niedaleko na zachód miejscowości Worzel. Mieszkańcy Worzla obawiają się, że w wyniku reformy i otrzymanych kompetencji administracyjnych i finansowych rada miasta Buczy wykorzysta nowe uprawnienia w celu ograniczenia rozwoju Worzla jako nieoficjalnego „ulubionego kurortu Kijowian”.
Autorzy reformy często powołują się na rozwiązania obecne w Polsce, jednakże z uwagi na dobrowolny charakter zrzeszania się jednostek terytorialnych ukraińska decentralizacja bardziej przypomina doświadczenia z Łotwy, gdzie również konsolidacja samorządów następowała dobrowolnie i powoli, często dochodziło do sporów między poszczególnymi miejscowościami, a wiele zrzeszonych jednostek terytorialnych nie dało sobie rady z powierzonymi zadaniami, między innymi z uwagi na niepraktyczne granice terytorialne.
Abstrahując od jej omawianych wad i zalet, sama reforma już teraz postrzegana jest w Ukrainie jako nieodwracalna. Nawet jej najzagorzalsi przeciwnicy zostali zmuszeni do włączenia się w proces zrzeszania, aby uniknąć sytuacji, w której ich własne jednostki terytorialne zostaną sformowane w sposób dla nich politycznie niekorzystny. Przyglądając się ukraińskiej reformie decentralizacyjnej, należy również pamiętać o otaczających realiach, a sytuacja w okupowanym Donbasie oraz na Krymie winna utwierdzać w przekonaniu, że transferowi szerokich uprawnień do organów władzy lokalnej powinno jednocześnie towarzyszyć usprawnianie działalności organów centralnej administracji państwowej.
Aleksander Haleniuk- Adwokat, absolwent studiów na Uniwersytecie Warszawskim oraz w Szkole Głównej Handlowej. Laureat ministerialnego grantu naukowego: „Afrykanerzy po 1994 roku. Redefinicja etnicznej tożsamości oraz roli w multikulturowym społeczeństwie Republiki Południowej Afryki w kontekście dążeń do narodowego samostanowienia”.
