Jak prawo unijne wpływa na nasze życie?

Polscy obywatele mieli okazję pierwszy raz usłyszeć o prawie unijnym na wielką skalę dzięki mitycznemu RODO. Od Słubic po Krynki, od Przylądka Rozewie po Ustrzyki Dolne – wiosną tego roku przez Polskę przetoczyła się fala obaw i pytań związanych z nową regulacją dotyczącą ochrony danych osobowych. Nagle, ku zdumieniu wielu przedsiębiorców (tych małych i dużych), okazało się, że prawo unijne może ich obowiązywać wprost.

Wielu przy tej okazji odkryło, że Unia Europejska może przyjąć jakieś rozwiązanie bez znanej nam z relacji sejmowych drogi ustawodawczej. To w znacznej mierze prawda, że Rzeczpospolita Polska zrzekła się części swojej suwerenności, przystępując do Unii Europejskiej i przekazując jej tym samym kompetencje w zakresie stanowienia prawa. Prawdziwa jest również teza, że prawo unijne może nas obowiązywać wprost – bez bezpośredniej krajowej regulacji. Polski obywatel będzie niekiedy zaskoczony tym, że jego prawa nie zależały w żaden sposób od decyzji Sejmu, ale zostały przesądzone w Brukseli. Przy czym wyjątek w tym zakresie stanowią przepisy proceduralne, gdyż Unia Europejska tylko w niektórych przypadkach ma kompetencje do ich ustanawiania, np. w dziedzinie prawa celnego. Typową zatem sytuacją jest, że prawo Unii Europejskiej określa uprawnienia obywateli, ale to, jak możemy je realizować, regulują przepisy krajowe.

Rzeczpospolita Polska rokrocznie implementuje liczne dyrektywy, zaś udział czynnika obywatelskiego w tym systemie pozostaje nieznaczny.

SKALA PRODUKCJI PRAWA

W roku 2017 wydano łącznie 624 akty unijne, w tym 511 aktów podstawowych, kompleksowych nowych regulacji, a także 113 aktów zmieniających^[1]. Samych bezpośrednio skutecznych rozporządzeń w roku 2017 wydano łącznie 52, a dyrektyw – 14. Czy to dużo? Moim zdaniem całkiem sporo, ale nadal mniej niż w Polsce. Dla porównania w 2017 roku w samym Dzienniku Ustaw opublikowanych zostało 2509 aktów prawnych wpływających na prawa oraz obowiązki polskich obywateli.

Chociaż prawnicy używają sformułowania „stanowienie prawa”, to w przypadku prawa Unii Europejskiej właściwszym wydaje się stwierdzenie o jego „produkcji”. Każdy z tych aktów to bezpośrednio zaangażowane w jego tworzenie setki osób i grup roboczych, godziny negocjacji, spotkań, posiedzeńh. To często też rewolucje w danym sektorze. Warto zadać sobie pytanie, czy taki masowy mechanizm pozwala na zachowanie atmosfery refleksji?

CO ZYSKUJEMY, CO TRACIMY?

W każdym bilansie mamy stronę zysków i stronę strat. Zacznijmy więc od plusów wejścia w system prawa unijnego –  należy do nich jednorodność kierunku rozwiązań krajowych. Przy czym jednolitość ta nie zakłada wspólnego dla wszystkich państw członkowskich sposobu wdrożenia.

Podstawowym narzędziem ujednolicania systemu prawa unijnego są dyrektywy. Akty te stanowią jednak zaledwie zarys oczekiwanych efektów. Każde państwo członkowskie szuka własnych metod ich osiągnięcia, czasami interpretując pewne przepisy zupełnie inaczej niż sąsiad.

Rozbieżności zatem istnieją – i bywają istotne. Znaczna część orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej bazuje właśnie na rozstrzyganiu spraw, w których władze państw członkowskich próbowały – w mniej lub bardziej zawoalowany sposób – stosować preferencje dla wybranych, przeważnie narodowych grup interesu,  przeczące idei wspólnoty. Jednostki dysponujące odpowiednim budżetem mają jednak szansę doprowadzenia do uznania za niezgodną z prawem UE  danej  krajowej  normy prawnej. Swoistą nagrodę za poniesiony trud stanowić fakt, że wyroki Trybunału kojarzymy głównie z nazwami stron sporu, a nie organów administracji państwa członkowskiego. Każdy student prawa czy też inny miłośnik jurysdykcji UE posługiwać się będzie – dla oznaczenia danego wyroku Trybunału – nazwą strony, nawet jeżeli byłoby to oznaczenie tak złożone, jak nazwa spółki cywilnej składająca się z nazwisk kilku wspólników.

Komisja również posiada narzędzia do tego, by wyrazić swój sprzeciw, gdy akt prawny znacznie mija się z tekstem dyrektywy. Sprawy przed Trybunałem w tych przypadkach mają mniej ciekawe nazwy niż w sprawach indywidualnych – Komisja przeciwko państwu X. Trudno zatem tylko za pomocą samego nazewnictwa stron stwierdzić, które to konkretnie postępowanie przeciwko danemu państwu.

Przy okazji RODO poznaliśmy drugi mechanizm prawa unijnego – rozporządzenie. Bezpośrednio skuteczne, ale będące na wysokim poziomie ogólności. Ciężko ocenić jednoznacznie wprowadzane rozwiązania, mając tak ogólną normę prawną. Niezaprzeczalnie jednak istnieje w państwach unijnych wspólny punkt wyjścia dla interpretacji przepisów, co jest dużą zaletą tego systemu.

Warto wiedzieć, że przyjęte w prawie unijnym rozwiązania prawne stanowią wypadkową wielu interesów. Osobiście pozytywnie oceniam j to, co dotyczy  ochrony środowiska, bo zdaje się, że wiele elementów przyrodniczych nie otrzymałoby takiej ochrony, jaką gwarantuje prawo UE, gdyby pozostało to jedynie w gestii władzy krajowej.

W Polsce, jako kraju na przysłowiowym dorobku, w mniejszym stopniu cenimy coś, czego nasi zachodni sąsiedzi nie mają już w nadmiarze – czyli dzikie ostępy.

Tak samo nie można nie doceniać prawa zamówień publicznych, bo obowiązkową w nim konkurencyjność gwarantuje nam właśnie prawo unijne. Nie wszystkie regulacje oceniam przy tym jednoznacznie pozytywnie – chociażby w kwestii ochrony zabytków zrabowanych przed II wojną światową ciężko znaleźć sojuszników i wypracować wspólne rozwiązanie umożliwiające restytucję tych dzieł.

Istnieją jednak i minusy systemu prawa unijnego. Oczywistym jest ograniczenie swobody ustawodawcy krajowego. Polska nie ma już wolnej ręki w tworzeniu prawa w obszarach objętych prawem unijnym bądź na nie oddziałującym. Projektując jakiś akt, należy więc ocenić jego wpływ na prawo unijne. Nie zawsze przy tym ocena krajowego legislatora pokrywa się z tą przyjętą przez Komisję. Problem często stanowi kształt prawa unijnego. Ponieważ jest ono wypadkową wielu interesów, nie pozwala uwzględnić często drobnych zmian, związanych chociażby z istotną dysproporcją  w PKB państw członkowskich. Nie da się ukryć, ze jesteśmy w innej sytuacji niż obywatel Republiki Federalnej Niemiec – ciężko nam się porozumieć na przykład w kwestii podejścia do praw autorskich. Różnica w dochodach obywateli powoduje, że dla przeciętnego Kowalskiego bardzo duże znaczenie ma to, jak szeroka jest swoboda korzystania z utworu, w tym – jaka jest możliwość jego dalszego udostępniania.

ZWIĘKSZAJMY SWÓJ WPŁYW?

Tworzenie prawa unijnego to skomplikowany mechanizm, produkujący niezwykle liczne akty prawne.

Państwa członkowskie, co pokazuje tempo wdrażania, często ledwo nadążają z implementowaniem zmian. Nie zawsze z powodu opieszałości. Dwa lata na przyjęcie danego aktu, szczególnie aktu kompleksowo zmieniającego daną dziedzinę, okazują się czasem niezwykle krótkim.

Osobiście uważam, że w tej wielkiej machinie niezbędny jest aktywny udział strony polskiej, nie tylko rządowej, ale także – społecznej.

W krajowej legislacji przebiła się już do powszechnej świadomości idea konsultacji publicznych. Fakt przeprowadzania analogicznych konsultacji na poziomie unijnym nie jest już wiedzą powszechną. Uważam też, że liczba aktów jest naprawdę duża, przy czym nie jestem przekonana, czy te wszystkie regulacje, czasami przyjmowane relatywnie szybko, zawsze okazują się potrzebne. Sądzę, że – stojąc u progu reformy Unii – państwa członkowskie powinny zadać sobie pytanie o to, czy ten „płodny” mechanizm rzeczywiście spełnia swoją funkcję.

Uważam, że dyrektywy pozostają dużo lepszym narzędziem ujednolicania prawa, bo z ogólnych treści bardzo ciężko wywieść konkretne obowiązki. Ryzyko błędu przez implementację częściowo przejmuje wówczas na siebie państwo członkowskie. Polska powinna pozostać w tym systemie, próbując jednocześnie zwiększać swój wpływ na tworzone prawo, szczególnie na etapie jego wstępnego projektowania.

^[1] Dane na podstawie: https://eur-lex.europa.eu/statistics/legal-acts/2017/03/legislative-acts-statistics-by-author.html [dostęp: 25.11.2018]

Publikacja finansowana w ramach programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą „DIALOG” w latach 2017–2019