1 stycznia 2024 r. przypada trzecia rocznica pełnego wystąpienia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej (brexitu). Wbrew najgłośniejszym głosom w brytyjskiej, europejskiej i polskiej debacie na temat brexitu, proces ten nie rozpoczął się przypadkiem ani nie był prostym wynikiem manipulacji podczas kampanii referendalnej w 2016 r. – ani nie był też nieuchronny. W istocie był on raczej rezultatem szeregu nienależycie rozwiązywanych problemów w dziedzinie wypracowywania strategii państwa, wyjaśniania jej założeń społeczeństwu, budowania legitymizacji dla procesu integracji europejskiej i uwzględniania sygnałów zwrotnych od wyborców, a także błędów w komunikacji strategicznej. Stad, wobec rozpoczętej europejskiej i polskiej debaty o reformie traktatowej UE, warto pochylić się nad przyczynami brexitu i płynącymi stąd wnioskami dla naszej polityki krajowej.

Bezpośrednie korzenie brexitu sięgają burzliwej ratyfikacji Traktatu z Maastricht, ustanawiającego Unię Europejską, integrację polityczną, wspólną walutę i cały szereg innych rozwiązań fundamentalnie federalizujących politykę europejską. Kryzys ratyfikacyjny wprowadził argumenty eurosceptyczne do samego serca polityki brytyjskiej. Postawę taką przyjęła pod koniec swojego premierostwa Margaret Thatcher, następnie szereg członków gabinetu Johna Majora i wreszcie generalnie Partia Konserwatywna. Pod rządami Majora oraz następnie Tony’ego Blaira i Gordona Browna powstał szereg eurosceptycznych organizacji pozarządowych, analitycznych i lobbingowych, które funkcjonują do dzisiaj.

Systematyczny wzrost nastrojów eurosceptycznych w Wielkiej Brytanii był wzmacniany przez niechęć elity brytyjskiej do odnowienia legitymizacji społecznej dla procesu integracji europejskiej. Kiedy w 2005 r. rząd Blaira wycofał się z referendum nad traktatem konstytucyjnym UE, postulat jego przeprowadzanie stał się jednym z centralnych zagadnień polityki brytyjskiej – w tym najbardziej prouijnych liberalnych demokratów. Referendum uzyskało tak totemiczny charakter, że w 2011 r. konserwatywno-liberalny rząd koalicyjny Davida Camerona przyjął ustawę o Unii Europejskiej, która przewidywała obowiązek jego przeprowadzanie w przypadku każdej poważniejszej zmiany prawa traktatowego UE.

Rolę katalizatora w brytyjskiej debacie eurosceptycznej odegrała walka o władze między konserwatystami i laburzystami, w której coraz poważniejszą rolę odgrywał wpływ Partii Niepodległości Zjednoczonego Królestwa (UKIP), zagrażające pozycji torysów na ich prawej flance. Podobną rolę odegrał kryzys legitymizacji wynikowej (output legitimacy) Unii Europejskiej. Kluczową rolę w zmianie postrzegania UE z czynnika stabilizacji polityki brytyjskiej na czynnik destabilizacji odegrały kryzysy finansowy (2008-2011) i migracyjny (2014-2016). Zaostrzyły one już wcześniej narastający sprzeciw społeczny wobec masowej imigracji z wówczas nowych państw UE do Wielkiej Brytanii. Wynikał on z przemian rynku pracy wzmacniających interesy biznesu kosztem negatywnej presji płacowej i utrudnienia dostępu do usług publicznych dla warstw ludowych.

Wreszcie, nie sposób wytłumaczyć negatywnego dla członkostwa w UE wyniku brytyjskiego referendum w 2016 r. bez uwzględnienia faktu słabej merytorycznie, organizacyjnie i pod względem komunikacji strategicznej kampanii strony prounijnej. Błędy te skutkowały debatą referendalną efektywnie skupioną na pytaniach typu „czy Wielka Brytania powinna wyjść z UE już teraz czy jeszcze z tym poczekać”. Jedną z kluczowych przyczyn takiego stanu rzeczy było dominujące wśród elit brytyjskich przekonanie, że referendum faktycznie jest tylko formalnością niezbędną do jednoznacznego pozbawienia legitymizacji ruchów eurosceptycznych. Tymczasem strona antyunijna – mimo swojego zjednoczenia w sprzeciwie wobec dalszego członkostwa w UE – nie wypracowała żadnej konkretnej alternatywy dla niego. Skutkowało to chaotycznymi negocjacjami z UE w latach 2016-2019.

Polskie doświadczenia z wchodzeniem do procesu integracji europejskiej są zasadniczo różne od brytyjskich. Jednak nawet na tym polu występuje kilka istotnych podobieństw, których skutki długofalowe można obserwować na przykładzie brytyjskim. Na przykład, w obu przypadkach proces akcesyjny wiązał się z szerszą transformacją gospodarczą (a w przypadku Polski – także polityczną), która zapewniała procesom europejskim dodatkową legitymizację wynikową. W obu przypadkach mieliśmy też do czynienia z poważną ceną gospodarczą przystąpienia do struktur europejskich, która miała długofalowy wpływ na narodowe debaty europejskie w obu państwach. Klasycznym przykładem w przypadku Wielkiej Brytanii była konieczność przekazania pod jurysdykcję UE łowisk brytyjskich, a także konieczność importu żywności ze wspólnego rynku kosztem byłych kolonii, co z kolei miało negatywnie oddziaływało na brytyjski eksport towarów przemysłowych do tych państw, przyspieszając brytyjską deindustrializację. W konsekwencji 2016 r. wyborcy z okręgów poprzemysłowych i rybackich masowo poparli brexit. Po stronie polskiej analogiczną rolę podczas akcesji odegrało otworzenie polskiego rynku na konkurencję unijną na podstawie traktatu stowarzyszeniowego (1991). W obu przypadkach – mimo ogólnie pozytywnego bilansu europejskiej integracji gospodarczej dla Polski i Wielkiej Brytanii – grupy społeczne, które ponosiły jej koszty (jak brytyjscy rybacy czy pracownicy polskich przedsiębiorstw niewytrzymujących presji ze strony zachodnich konkurentów), stanowiły rezerwuar elektoratu eurosceptycznego.

W obu przypadkach – mimo znacznie wyższego poziomu konsensu politycznego na rzecz integracji europejskiej w Polsce – zaznaczył się też silnie mechanizm uznania kwestii europejskiej za trwale rozstrzygniętą w wyniku referendów akcesyjnych. Kryzys legitymizacyjny UE w Wielkiej Brytanii zaczął się po ok. 20-25 latach członkostwa zaś polskie uczestnictwo w procesie integracji właśnie wkracza w ten etap. Warto przypomnieć też mobilizację polskiej elity politycznej towarzyszącą referendum akcesyjnemu wynikającą z konieczności osiągnięcia progu frekwencji, osiągniętego ostatecznie dzięki dwudniowemu głosowaniu.

Kluczowe dla polskiej debaty europejskiej są jednak wnioski płynące z rozwoju eurosceptycyzmu brytyjskiego od czasu debaty nad Traktatem z Maastricht. Po pierwsze, „moment Maastricht” spowodował trwałe wprowadzenie do centrum brytyjskiej debaty politycznej pytań o zdolność do utrzymania suwerenności narodowej w ramach UE i skutki tego procesu dla demokracji narodowej, zwłaszcza z uwzględnieniem pytania o sprawczość rządów krajowych w kontekście transferu kompetencji na rzecz UE. Po drugie, czynnikiem krytycznym dla sukcesu eurosceptyków brytyjskich było następnie powiązanie (pod koniec pierwszej dekady XXI w.) konstytucyjnego problemu suwerenności z kwestiami demonstrującymi elektoratowi praktyczne znaczenie tego abstrakcyjnego pojęcia. Dotyczyło to zwłaszcza kwestii regulacji imigracji oraz wydatków na rzecz UE. W pierwszym przypadku eurosceptycy wykorzystywali dominującą narrację polityków rządzących Wielką Brytanią, że najważniejszą barierą dla ograniczenia napływu obcokrajowców była swoboda przepływu osób w ramach wspólnego rynku UE. W drugim przypadku wykorzystano kryzys strefy euro, w programach stabilizacji której uczestniczyła też Wielka Brytanii w latach 2010-2011. Po trzecie, ważna była też niechęć elit politycznych do bardziej otwartej debaty na temat społecznej akceptacji dla integracji europejskiej. Politycy rządzący Wielką Brytanią w latach 1990-2010 – bez względu na przynależność partyjną – unikali referendów ws. europejskich, niezmierzenie budując tym samym presję na przeprowadzanie takiego głosowania, przy czym z czasem rozszerzał się jego zakres (w 2005 r. była to gratyfikacja traktatu konstytucyjnego, w 2026 r. – członkostwo w UE). Po czwarte, istotną rolę odegrała radykalizacja w duchu eurosceptycyzmu Partii Konserwatywnej w okres jej przebywania w opozycji w latach 1997-2010. Wynikła ona z jednej strony z uwolnienia od odpowiedzialności za realne procesy decyzyjne a z drugiej – z potrzeby odróżnienia się od przesuniętej ku centrum Nowej Partii Pracy.

Analizując proces prowadzący od „momentu Maastricht” do brexitu z punktu widzenia mechanizmów polskiej polityki warto zwrócić uwagę na nowy, wyłaniający się centralny podział polityczny w naszym kraju. Wydaje się, że w jego centrum znajdzie się pozycja Polski w UE i związane z nią kwestie reformy Unii, dodatkowych transferów kompetencji na jej rzecz, czy wiarygodności UE jako gwaranta bezpieczeństwa w kontekście agresywnej postawy Rosji z jednej strony, kryzysu przywództwa niemiecko-francuskiego na tym polu z drugiej i dynamicznego rozwoju narodowego potencjału Polski z trzeciej. Wydaje się też, że debata europejska w Polsce będzie się odbywała w dwóch nowych kontekstach. Po pierwsze, z punktu widzenia legitymacji wynikowej UE kluczowe były dotąd w debacie politycznej w Polsce transfery finansowe poprzez fundusze europejskie, przy niedoreprezentowaniu kwestii bilansu korzyści i kosztów związanych z dostępem do jednolitego rynku. Mechanizm ten jednak najprawdopodobniej ulegnie głębokiej przemianie sprzyjającej siłom krytycznym wobec głównego nurtu polityki unijnej. Po pierwsze, Polska jest na progu stania się płatnikiem netto a proces rozszerzania Unii na Ukrainę inne państwa wschodniej i południowej Europy proces ten tylko przyspieszy. Naturalną konsekwencja tej zmiany będzie znacznie uważniejsze spojrzenie na kwestie korzyści z dostępu do wspólnego rynku, w tym kosztów regulacyjnych. Po drugie, od 2019 r. ustanowiony został mechanizm warunkowy „pieniądze za praworządność” przy braku ściślej definicji tego ostatniego pojęcia, efektywnie przyspieszający proces stawania się przez Polskę płatnikiem netto (np. faktyczne finasowanie przez Polskę zobowiązań z tytułu emisji długu UE w ramach KPO bez dostępu do funduszy z tego programu).

W przeciwieństwie do Wielkiej Brytanii, gdzie przejście od debaty suwerennościowej do jej aplikacji na konkretnych polach politycznych zajęło 15-20 lat, w Polsce ten proces może dokonać się w ciągu zaledwie kilku. Już podczas dwóch ostatnich kampanii wyborczych do Sejmu i Senatu widzieliśmy ekspozycję kwestii polityki migracyjnej (suwerennej narodowej kontra zeuropeizowanej). Obecnie obserwujemy wiązanie kwestii imigracji z bezpieczeństwem wewnętrznym i spójnością społeczną, co będzie tylko wzmacniać ten mechanizm. Drugim polem, gdzie występuje przełożenie debaty konstytucyjnej o suwerenności na politykę praktyczną jest zielona transformacja, a zwłaszcza jej koszty społeczne, skutki dla konkurencyjności gospodarki polskiej i bezpieczeństwa energetycznego kraju. We wszystkich tych przypadkach da się wskazywać zarówno kwestie dyskusyjne w strategii unijnej (jak budowanie przez dwie dekady zależności od rosyjskich węglowodorów) jak i wyzwania dla polskich przedsiębiorstw i bezpieczeństwa kraju (np. nakaz zamknięcia kopalni i elektrowni w Turowie).

Jak wspomniano na wstępie, brexit nie był ani przypadkowy, ani nieuchronny. W odniesieniu do pierwszego aspektu, na wyjście Wielkiej Brytanii z UE złożyły się długotrwałe procesy obniżania się poparcia dla integracji europejskiej w miarę intensyfikacji tego procesu i ujawniania się jego niepożądanych przez Brytyjczyków skutków, w połączeniu ze strukturalnymi mechanizmami rywalizacji międzypartyjnej w tym państwie. W odniesieniu do drugiego aspektu, kluczowa była niechęć klasy politycznej do konsekwentnego, pozytywnego wyjaśniania Brytyjczykom zalet i kosztów integracji – i gotowość do gry kwestią europejską w bieżącej rywalizacji wyborczej. Polska najprawdopodobniej stoi obecnie na progu zasadniczej zmiany w swoich relacjach z UE. W świetle doświadczeń brytyjskich kluczowa będzie uczciwa debata na temat dalszych korzyści i kosztów tego procesu oraz wysokiej jakości przywództwo polityczne, które będzie w stanie zdefiniować i realizować interesy strategiczne naszego kraju przy zachowaniu legitymacji demokratycznej.

Dofinansowano ze środków Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego
pochodzących z Funduszu Promocji Kultury – państadecwowego funduszu celowego

O autorze

Przemysław Biskup

Instytut Międzynarodowej Polityki Gospodarczej SGH Doktor nauk o polityce (Uniwersytet Warszawski, 2006) i magister prawa (UW, 2001). Stypendysta programu Marie Curie w University of Sussex. Autor kilkudziesięciu publikacji naukowych.

Zobacz wszystkie artykuły autora